国资监管 | 完善中国特色国有资产监督管理体制 充分发挥国资国企在中国式现代化建设中的重大作用
《国资报告》杂志2023年8月刊推出特别策划《国资集中监管新优势》，多角度、多方面梳理了现行国资监管体制20年来尤其是党的十八大以来的演进完善、实践成效和经验做法。总体看，中国特色国有资产监管体制已基本成熟定型，为保障我国国有资产安全、发挥国有经济战略支撑作用、推进高质量发展提供了重要保障。小新现选取部分文章与您分享，此为第三篇——《完善中国特色国有资产监督管理体制 充分发挥国资国企在中国式现代化建设中的重大作用》。
中国特色国有资产监督管理体制是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。建立和完善中国特色的国有资产监督管理体制，是坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制三位一体的社会主义基本经济制度的本质要求，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重要保障。
国有资产监督管理体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分。自2003年国务院国资委组建以来，特别是党的十八大以来，随着改革的不断深入，我国国有资产监督管理的理念、方式和重点都发生了重大转变，逐步形成了组织架构科学、职能定位准确、总体格局合理、运行机制高效、监督方式多样、制度保障有力的中国特色国有资产监督管理新模式，为保障国有资产安全、发挥国有经济战略支撑作用、推进高质量发展提供了重要保障。
在全面建成社会主义现代化强国，实现党的第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的历史新时期，如何进一步完善中国特色国有资产监督管理体制，充分发挥国有经济在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的重大作用，仍然是摆在我们面前的一项重要任务。
01全面深刻把握中国特色国有资产监督管理体制的基本内涵
完善中国特色国有资产监督管理体制，必须全面深刻把握中国特色国有资产监督管理体制的基本内涵。所谓国有资产监督管理，是指国家以所有者或者所有者代表的身份，授权国家某些部门，或通过特设的国有资产监督管理机构，对国有资产和国有资产管理者、经营者，以及国家机构根据法律对行使国有资产所有者权利的国有资产监督管理机构的监督管理。国有资产监督管理体制，则是指国家为了有效管理和监督国有资产而设置的一整套法律制度、管理机构、运行机制和管理办法的总和。我国的国有资产监督管理体制是建立在社会主义基本经济制度之上的，是为中国式现代化建设服务的，因此，它必然具有显著的中国特色。
中国国有资产监督管理体制的中国特色主要表现在三个方面：一是建立国有资产出资人制度，二是以管资本为主加强国有资产监管，三是加强党对国有资产监管的领导。
建立国有资产出资人制度，是由我国实行的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制决定的。在社会主义市场经济体制下，如果其他所有制经济的投资者都有明确的出资人或出资人代表，而国有经济的投资者却没有明确的出资人或出资人代表，各种所有制之间就无法展开公平竞争，同时也无法保证国有资产的权益不受侵犯。
以管资本为主加强国有资产监管，除了我国的国有资产规模宏大、分布广泛、使用价值各异，不便于进行实物形态的监管外，也主要是由于在市场经济条件下，只有通过价值形态的管理，即以管资本为主加强国有资产监管，才能随时掌握国有资产的价值变动，以保证国有资产的保值增值。
加强党对国有资产监管的领导，归根结底是由我国的基本性质决定的。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，我国要实现的现代化，是由中国共产党领导的社会主义现代化。而国有资产是实现国家治理和建设中国式现代化的重要物质基础，因此，加强党对国有资产监管的领导是一条必须坚持的重要政治原则。
02进一步完善中国特色的国有资产监督管理体制
我国的国有资产监督管理体制是在改革开放的伟大进程和实践中逐步建立和不断完善起来的。2003年国家组建了国务院国有资产监督管理委员会，为建立和不断完善国有资产监督管理体制奠定了组织基础。2003年5月27日，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》（其后又进行过多次修改），初步形成了国有资产监督管理的基本框架，为国有资产监督管理体制的建立和不断完善奠定了制度基础。
2008年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，并自2009年5月1日开始施行。至此，国有资产监督管理的有关规定正式进入了国家法律层面。
党的十八大以来，我国国有资产监督管理体制改革取得了重大突破，并逐步形成了自己的中国特色。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这为建立和不断完善中国特色国有资产监督管理体制指明了方向。随后，按照《决定》精神，中共中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》。这是党中央对深化国资国企改革所进行的顶层设计。《指导意见》指出：完善国有资产管理体制，要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变；以管资本为主改革国有资本授权经营体制；以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置；以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。
近年来，按照上述顶层设计，国有企业和国有资产监督管理体制改革加速推进，逐步形成了具有中国特色的国有资产监督管理体制的基本框架。这种基本框架概括起来说，就是“三位一体”的职能定位，即国务院国资委履行中央企业出资人职责、全国国有资产监管职责和负责中央企业党的建设工作职责。“三个结合”的制度创新，即管资本与管党建相结合、履行出资人职责与履行国资监管职责相结合、党内监督与出资人监督相结合的制度创新。“三类公司”总体格局，即改革国有资本授权经营体制，对国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司实行“一企一策”授权放权的总体格局。“三化监管”的比较优势，即国务院国资委实施专业化、体系化、法治化监管的比较优势，这是国资委“三位一体”的职能定位所形成的优势。
进一步完善中国特色的国有资产监督管理体制，要围绕上述体制框架进一步健全机构，明确职能、完善机制、强化监督。特别是要在体现中国特色的几个方面，即建立国有资产出资人制度、以管资本为主加强国有资产监管、加强党对国有资产监管的领导等方面采取更加深入的改革措施。
要进一步完善国有资产出资人制度。当前，我国的国有资产出资人制度已经基本建立。这种出资人制度，可以简要概括为“国家统一管理、分级履行出资人职责，直接派出或（委派）出资人代表”的制度。在分级履行出资人职责的实践中，各级出资机构基本上都实行了对国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司的授权放权管理，形成了出资机构—国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司—被投资企业三个层次逐级行使出资人权利的国有资产出资人结构。
进一步完善国有资产出资人制度的关键在于，在国家统一法律、政策的监管下，各级出资机构对各类授权公司，以及各类授权公司对所投资企业要更加完整、准确地履行出资人权能，以确保国有资产的权益不受侵犯。国有资产出资人（机构和企业）在行使国有资产收（受）益权方面，要严格遵守《中华人民共和国企业国有资产法》中关于“国有资本经营预算”的有关规定，坚决杜绝违法分配和使用国有资产收益的现象发生。在行使参与被投资企业的重大决策权方面，要依照法律程序，同企业的其他股东享有同等的权利进行投票表决，不得干预企业的日常经营活动。在行使聘请经营者、转让股权方面，也要遵循法律和企业章程的有关规定行事。
在完善以管资本为主加强国有资产监管方面，要严格按照中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中以管资本为主加强国有资本监管的各项要求，在推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管等方面采取更加有力的改革措施。通过深化改革，要进一步聚焦管资本和提升监管效能这个重点，加快健全协同高效的监督机制，深入推进经营性国有资产集中统一监管。
在加强党对国有资产监管的领导方面，一方面要加强各级党委对本级国有资产监督管理机构的领导；另一方面，还要切实加强各级国有资产监督管理机构党组织对国有资本投资公司、国有资本运营公司和产业集团公司的领导，以及国有资本投资公司、国有资本运营公司和产业集团公司党组织对所投资企业的领导。
进一步完善中国特色的国有资产监督管理体制，各级国有资产监管机构，特别是国务院国资委发挥着重大作用。其中，最关键的就是国务院国资委要准确把握好自己的职责定位，履行好中央企业出资人职责、全国国有资产监管职责和中央企业党的建设工作职责，做到既不缺位，又不越位。
03充分发挥国资国企在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的重要作用
完善中国特色的国有资产监督管理体制，实行以管资本为主加强国有资产监管，其目的就是要促进国有企业和国有经济的高质量发展，充分发挥它们在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的重要作用。
所谓现代化经济体系，就是与建设社会主义现代化强国的要求相适应的现代产业体系及其运行机制和管理体制。其基本内容就是现代产业体系与现代市场经济体制的有机结合。现代产业体系主要包括实体经济、科技创新、现代金融、人力资源等几个方面。其运行机制和管理体制，就是社会主义市场经济的运行机制和管理体制。
所谓构建新发展格局，就是构建畅通国内大循环，促进国内国际双循环的新发展格局。可以看出，无论是建设现代化经济体系，还是构建新发展格局，都必须发挥国有企业和国有经济，特别是中央企业的科技创新、产业控制和安全支撑作用。
在我国社会主义基本经济制度下，国有企业和国有经济在国民经济中发挥着基础、支撑、控制、导向和安全保障的作用。特别是在建设现代化经济体系、构建新发展格局中发挥着科技创新、产业控制、安全支撑三大作用。
发挥中央企业在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的科技创新作用，中央企业首先必须搞好自身的科技创新，实现科技上的自立自强。中央企业在科技创新方面具有强大的人才、技术、资金等优势，搞好科技创新的关键是制定好科技创新规划，建立健全科技创新的体制机制，充分发挥各方面开展科技创新的积极性和创造性。在搞好自身创新的基础上，中央企业还要运用自身的技术优势，发挥对科技创新的引领作用，搞好整个产业链的协同创新，从而提升整个产业的科技创新水平。
发挥中央企业在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的产业控制作用，首先必须确立中央企业自身在全产业链和整个产业中的龙头地位，这种龙头地位取决于企业的规模、所拥有的核心技术和管理水平等。然后，通过提升企业的价值链、优化企业的供应链、完善以自身为龙头的产业链，充分发挥对产业发展的控制作用。
发挥中央企业在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的安全支撑作用，中央企业自身首先要统筹好发展和安全的关系，做到安全为了发展，发展必须安全。要统筹好发展和安全的关系，在加快企业发展过程中，要不断强化风控管理，注意识别、规避和化解包括政策风险、市场风险、财务风险、法律风险、国际贸易风险和汇率风险等在内的各种风险。在统筹好自身发展和安全的同时，中央企业要通过扩大投资做好补链、强链工作，在自身的经营范围内，勇于打通和化解经济循环中的堵点和痛点。特别是在战争、重大自然灾害、疫情等面前，要能够作为中流砥柱，对整个经济的正常运行发挥安全支撑作用。
作者：中央党校（国家行政学院）经济学部教授周绍朋
文章来源：国资报告杂志社
《国资报告》杂志2023年8月刊推出特别策划《国资集中监管新优势》，多角度、多方面梳理了现行国资监管体制20年来尤其是党的十八大以来的演进完善、实践成效和经验做法。总体看，中国特色国有资产监管体制已基本成熟定型，为保障我国国有资产安全、发挥国有经济战略支撑作用、推进高质量发展提供了重要保障。小新现选取部分文章与您分享，此为第三篇——《完善中国特色国有资产监督管理体制 充分发挥国资国企在中国式现代化建设中的重大作用》。
中国特色国有资产监督管理体制是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。建立和完善中国特色的国有资产监督管理体制，是坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制三位一体的社会主义基本经济制度的本质要求，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重要保障。
国有资产监督管理体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分。自2003年国务院国资委组建以来，特别是党的十八大以来，随着改革的不断深入，我国国有资产监督管理的理念、方式和重点都发生了重大转变，逐步形成了组织架构科学、职能定位准确、总体格局合理、运行机制高效、监督方式多样、制度保障有力的中国特色国有资产监督管理新模式，为保障国有资产安全、发挥国有经济战略支撑作用、推进高质量发展提供了重要保障。
在全面建成社会主义现代化强国，实现党的第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的历史新时期，如何进一步完善中国特色国有资产监督管理体制，充分发挥国有经济在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的重大作用，仍然是摆在我们面前的一项重要任务。
01全面深刻把握中国特色国有资产监督管理体制的基本内涵
完善中国特色国有资产监督管理体制，必须全面深刻把握中国特色国有资产监督管理体制的基本内涵。所谓国有资产监督管理，是指国家以所有者或者所有者代表的身份，授权国家某些部门，或通过特设的国有资产监督管理机构，对国有资产和国有资产管理者、经营者，以及国家机构根据法律对行使国有资产所有者权利的国有资产监督管理机构的监督管理。国有资产监督管理体制，则是指国家为了有效管理和监督国有资产而设置的一整套法律制度、管理机构、运行机制和管理办法的总和。我国的国有资产监督管理体制是建立在社会主义基本经济制度之上的，是为中国式现代化建设服务的，因此，它必然具有显著的中国特色。
中国国有资产监督管理体制的中国特色主要表现在三个方面：一是建立国有资产出资人制度，二是以管资本为主加强国有资产监管，三是加强党对国有资产监管的领导。
建立国有资产出资人制度，是由我国实行的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制决定的。在社会主义市场经济体制下，如果其他所有制经济的投资者都有明确的出资人或出资人代表，而国有经济的投资者却没有明确的出资人或出资人代表，各种所有制之间就无法展开公平竞争，同时也无法保证国有资产的权益不受侵犯。
以管资本为主加强国有资产监管，除了我国的国有资产规模宏大、分布广泛、使用价值各异，不便于进行实物形态的监管外，也主要是由于在市场经济条件下，只有通过价值形态的管理，即以管资本为主加强国有资产监管，才能随时掌握国有资产的价值变动，以保证国有资产的保值增值。
加强党对国有资产监管的领导，归根结底是由我国的基本性质决定的。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，我国要实现的现代化，是由中国共产党领导的社会主义现代化。而国有资产是实现国家治理和建设中国式现代化的重要物质基础，因此，加强党对国有资产监管的领导是一条必须坚持的重要政治原则。
02进一步完善中国特色的国有资产监督管理体制
我国的国有资产监督管理体制是在改革开放的伟大进程和实践中逐步建立和不断完善起来的。2003年国家组建了国务院国有资产监督管理委员会，为建立和不断完善国有资产监督管理体制奠定了组织基础。2003年5月27日，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》（其后又进行过多次修改），初步形成了国有资产监督管理的基本框架，为国有资产监督管理体制的建立和不断完善奠定了制度基础。
2008年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，并自2009年5月1日开始施行。至此，国有资产监督管理的有关规定正式进入了国家法律层面。
党的十八大以来，我国国有资产监督管理体制改革取得了重大突破，并逐步形成了自己的中国特色。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这为建立和不断完善中国特色国有资产监督管理体制指明了方向。随后，按照《决定》精神，中共中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》。这是党中央对深化国资国企改革所进行的顶层设计。《指导意见》指出：完善国有资产管理体制，要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变；以管资本为主改革国有资本授权经营体制；以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置；以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。
近年来，按照上述顶层设计，国有企业和国有资产监督管理体制改革加速推进，逐步形成了具有中国特色的国有资产监督管理体制的基本框架。这种基本框架概括起来说，就是“三位一体”的职能定位，即国务院国资委履行中央企业出资人职责、全国国有资产监管职责和负责中央企业党的建设工作职责。“三个结合”的制度创新，即管资本与管党建相结合、履行出资人职责与履行国资监管职责相结合、党内监督与出资人监督相结合的制度创新。“三类公司”总体格局，即改革国有资本授权经营体制，对国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司实行“一企一策”授权放权的总体格局。“三化监管”的比较优势，即国务院国资委实施专业化、体系化、法治化监管的比较优势，这是国资委“三位一体”的职能定位所形成的优势。
进一步完善中国特色的国有资产监督管理体制，要围绕上述体制框架进一步健全机构，明确职能、完善机制、强化监督。特别是要在体现中国特色的几个方面，即建立国有资产出资人制度、以管资本为主加强国有资产监管、加强党对国有资产监管的领导等方面采取更加深入的改革措施。
要进一步完善国有资产出资人制度。当前，我国的国有资产出资人制度已经基本建立。这种出资人制度，可以简要概括为“国家统一管理、分级履行出资人职责，直接派出或（委派）出资人代表”的制度。在分级履行出资人职责的实践中，各级出资机构基本上都实行了对国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司的授权放权管理，形成了出资机构—国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司—被投资企业三个层次逐级行使出资人权利的国有资产出资人结构。
进一步完善国有资产出资人制度的关键在于，在国家统一法律、政策的监管下，各级出资机构对各类授权公司，以及各类授权公司对所投资企业要更加完整、准确地履行出资人权能，以确保国有资产的权益不受侵犯。国有资产出资人（机构和企业）在行使国有资产收（受）益权方面，要严格遵守《中华人民共和国企业国有资产法》中关于“国有资本经营预算”的有关规定，坚决杜绝违法分配和使用国有资产收益的现象发生。在行使参与被投资企业的重大决策权方面，要依照法律程序，同企业的其他股东享有同等的权利进行投票表决，不得干预企业的日常经营活动。在行使聘请经营者、转让股权方面，也要遵循法律和企业章程的有关规定行事。
在完善以管资本为主加强国有资产监管方面，要严格按照中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中以管资本为主加强国有资本监管的各项要求，在推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管等方面采取更加有力的改革措施。通过深化改革，要进一步聚焦管资本和提升监管效能这个重点，加快健全协同高效的监督机制，深入推进经营性国有资产集中统一监管。
在加强党对国有资产监管的领导方面，一方面要加强各级党委对本级国有资产监督管理机构的领导；另一方面，还要切实加强各级国有资产监督管理机构党组织对国有资本投资公司、国有资本运营公司和产业集团公司的领导，以及国有资本投资公司、国有资本运营公司和产业集团公司党组织对所投资企业的领导。
进一步完善中国特色的国有资产监督管理体制，各级国有资产监管机构，特别是国务院国资委发挥着重大作用。其中，最关键的就是国务院国资委要准确把握好自己的职责定位，履行好中央企业出资人职责、全国国有资产监管职责和中央企业党的建设工作职责，做到既不缺位，又不越位。
03充分发挥国资国企在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的重要作用
完善中国特色的国有资产监督管理体制，实行以管资本为主加强国有资产监管，其目的就是要促进国有企业和国有经济的高质量发展，充分发挥它们在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的重要作用。
所谓现代化经济体系，就是与建设社会主义现代化强国的要求相适应的现代产业体系及其运行机制和管理体制。其基本内容就是现代产业体系与现代市场经济体制的有机结合。现代产业体系主要包括实体经济、科技创新、现代金融、人力资源等几个方面。其运行机制和管理体制，就是社会主义市场经济的运行机制和管理体制。
所谓构建新发展格局，就是构建畅通国内大循环，促进国内国际双循环的新发展格局。可以看出，无论是建设现代化经济体系，还是构建新发展格局，都必须发挥国有企业和国有经济，特别是中央企业的科技创新、产业控制和安全支撑作用。
在我国社会主义基本经济制度下，国有企业和国有经济在国民经济中发挥着基础、支撑、控制、导向和安全保障的作用。特别是在建设现代化经济体系、构建新发展格局中发挥着科技创新、产业控制、安全支撑三大作用。
发挥中央企业在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的科技创新作用，中央企业首先必须搞好自身的科技创新，实现科技上的自立自强。中央企业在科技创新方面具有强大的人才、技术、资金等优势，搞好科技创新的关键是制定好科技创新规划，建立健全科技创新的体制机制，充分发挥各方面开展科技创新的积极性和创造性。在搞好自身创新的基础上，中央企业还要运用自身的技术优势，发挥对科技创新的引领作用，搞好整个产业链的协同创新，从而提升整个产业的科技创新水平。
发挥中央企业在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的产业控制作用，首先必须确立中央企业自身在全产业链和整个产业中的龙头地位，这种龙头地位取决于企业的规模、所拥有的核心技术和管理水平等。然后，通过提升企业的价值链、优化企业的供应链、完善以自身为龙头的产业链，充分发挥对产业发展的控制作用。
发挥中央企业在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的安全支撑作用，中央企业自身首先要统筹好发展和安全的关系，做到安全为了发展，发展必须安全。要统筹好发展和安全的关系，在加快企业发展过程中，要不断强化风控管理，注意识别、规避和化解包括政策风险、市场风险、财务风险、法律风险、国际贸易风险和汇率风险等在内的各种风险。在统筹好自身发展和安全的同时，中央企业要通过扩大投资做好补链、强链工作，在自身的经营范围内，勇于打通和化解经济循环中的堵点和痛点。特别是在战争、重大自然灾害、疫情等面前，要能够作为中流砥柱，对整个经济的正常运行发挥安全支撑作用。
作者：中央党校（国家行政学院）经济学部教授周绍朋
文章来源：国资报告杂志社